|
הניהול הציבורי החדש"הניהול הציבורי החדש" (באנגלית: New Public Management ובראשי תיבות NPM) היא גישה במנהל הציבורי בה עקרונות ניהול של המגזר הפרטי מאומצות על ידי המגזר הציבורי. המושג מתייחס לארגון מחדש של גופים ציבורים, בצורה שתוביל את הניהול, הדיווח, והחשבונאות שלהם לגישות קרובות לאלו הנהוגות במגזר הפרטי. המשמעות של אימוץ גישות ושיטות ניהול מהמגזר הפרטי והטמעתן במגזר הציבורי[1], היא תפיסה של האזרחים כלקוחות של המגזר הציבורי[2]. התגבשותלאחר התגבשות המינהל הציבורי כתחום מחקרי ב-1887 על ידי וודרו וילסון, הבינו חוקרים כי המינהל הציבורי הוא תחום רחב מאד, שרחוק מלהיות נייטרלי מבחינה פוליטית. הוא מושתת על חוקים פורמליים והיררכיה פנימית כדי לתפקד. בירוקרטיה כזו לא תוכל לממש את מטרותיה של נייטרליות, מומחיות ויעילות, וראו את הצורך לפתח מסגרת מושגית חדשה[3]. התפתחויות טכנולוגיות, תהליכי עיור וגידולי אוכלוסייה, חייבו את המדינה המודרנית לקיים מינהל ציבורי יעיל ואיכותי. אם בעבר בעיות רבות היה ניתן לפתור ללא פיקוח ציבורי או סמכות ציבורית, למשל התאגדות ספונטנית של שכנים לצורך בניית מתקן שאיבת מים ממי תהום, כיום יש צורך בשיתוף פעולה מאורגן עם מומחים ציבורים על מנת לבצע פעולות כמו גביית מיסים, שמירת החוק והסדר, סלילת כבישים, תשתיות ועוד. לאחר מלחמת העולם השנייה והתבססותה של מדינת הרווחה, המנהל הציבורי המודרני כלל יותר ויותר פעולות שבעבר לא היו חלק מתפקידיה של המדינה. שורה ארוכה של אתגרים במדינות מתפתחות ומפותחות במהלך שנות ה-70 וה-80 של המאה ה-20, איימו על המינהל הציבורי המסורתי הפורמלי והבירוקרטי. אתגרים אלו ביחד עם תהליכים כלכליים-חברתיים, אינפלציה גובה ועליית אידאולוגיות כלכליות והתחזקות גישות נאו-ליברליות, הובילו לתפיסה ברחבי העולם כי המינהל הציבורי אינו מתפקד בצורה טובה, וכי השוק הפרטי עדיף ממנו כמעט בכל קטגוריה[4]. המנהל הציבורי המודרני נקרא לחדש ולתקן את עצמו בסגנון המתאים יותר למאה העשרים ואחת ולדרישות הגוברת ליעילות ואפקטיביות גבוהות יותר בהסתמך על הניסיון של המגזר העסקי. באופן דומה, שינוי מושגי משמעותי הפך את הסגנון ה"ישן"ֿ, הבירוקרטי והפורמלי של המינהל הציבורי, לגישה ה"חדשה" של ניהול ציבורי, ככזאת שדוגלת באספקת שירותים ציבוריים לאזרח דרך מדיניות הפרטה בולטת, העסקת קבלני משנה, שיתוף פעולה בין הממשל למגזר העסקי והמגזר השלישי. ולמעשה לצמצם את תפקידה של המדינה[5]. ליברליזציה זו של המינהל הציבורי מוכרת כיום כדוקטרינת הניהול הציבורי החדש (NPM)[6]. במובנים רבים, הניהול הציבורי החדש מאמץ אידיאלים מנוגדים למערכת הישנה. מסגרת זו מתרחקת מסוכנויות ציבוריות גדולות שניתן להבחין בהן, ומעדיפה לערב שורה של סוכנויות - ציבוריות ופרטיות - באספקת מוצרים ושירותים ציבוריים[3]. העלייה של הניהול הציבורי החדש נבעה מארבע מגמות מנהליות משמעותיות:
מי שמופקד על ההגנה על האינטרס הציבורי ועל הדאגה לו הוא המינהל הציבורי (למשל באמצעות הטלת קנסות על מזהמי אויר, עידוד השימוש בדלק "נקי" ועוד), השאיפה היא לשרת ולשפר את החברה כולה מתוך הבנה כי המינהל הציבורי הוא למען הציבור ועל הפקיד משרת הציבור להעניק טיפול דומה לכלל האזרחים בלי אפליה או משוא פנים[8]. לכן במדינות אוטוקרטיות או כאלו שאינן מקיימות שלטון דמוקרטי, אומנם קיים מינהל ציבורי, אך ישנו חשש כי המינהל הציבורי עלול להיות מושחת ואינו יפעל לטובת הציבור אותו הוא משרת. גישת הניהול הציבורי החדש הציעה אינטראקציה שונה בין האזרח לבין השלטון הדמוקרטי. גישה זו מטיפה לצמצום מעורבות הממשל בחיי האזרח ומתבססת על תאוריות כלכלת שוק ועל תרבות כלכלת שוק בארגונים ציבוריים. מתוך כך נובעת תפיסה מרכזית בניהול הציבורי החדש, ולפיה הממשל והמנהל הציבורי נתפסים כמנהלים של ארגון בירוקרטי גדול שהאזרחים הם לקוחותיו. ברוח זו מטרתה המרכזית של הממשלה היא לספק את צורכי האזרחים[2]. עקרונותברוב המחקרים על הניהול הציבורי החדש נזכרים חמישה עקרונות ליבה[9]:
היסטוריההמושג "ניהול ציבורי חדש" הוצע בסוף שנות ה-80 של המאה ה-20 כחלק מתהליכי רפורמה שהחלו במנהל הציבורי במדינות מערביות שונות בעיקר באותו עשור. בתקופה זה עמדו רוב מדינות המערב מול מציאות שדרשה שינוי[11]. אחת הבעיות העיקריות הייתה שבמרבית המדינות לא היה לממשל ידע ניהולי שנדרש כדי להיענות לדרישות הציבור וכדי ליישם מדיניות ציבורית מעשית הנושאת פירות בזמן. הדבר הוביל לקריאה לשינויים נרחבים בדרך ההפעלה של המנגנון הציבורי והממשל. הייתה זו קריאה לחשיבה מחדש על דרך הניהול ועל הצורך ליזום רפורמות ניהוליות שישפרו את ניצול המשאבים הציבוריים[12]. הראשונות שאימצו את העקרונות אשר עליהן התבססה בהמשך הגישה היו בריטניה וארצות הברית, ובעקבותיהן הצטרפו למגמה ניו זילנד ואוסטרליה. בחלוף השנים אומצו עקרונות אלו במדינות דמוקרטיות רבות בכל רחבי העולם. נחיצותו של השינוי התעצמה עוד יותר על רקע גירעונות תקציביים כבדים אליהם הגיעו מדינות רבות, וכן נוכח שביעות רצון נמוכה מאוד של האזרחים משירותי המגזר הציבורי. כחלק ממגמה זו החלו ממשלות לחפש אחר דרכים חדשות לאספקת שירותים: מדיניות הפרטה בולטת, העסקת קבלני משנה, שיתופי פעולה בין מגזרים שבעקבותיהם הצטמצמו תפקידיו של המגזר הציבורי, ומי שתפס את מקומו במידה רבה היו ארגוני המגזר הפרטי והמגזר השלישי. כל אלו ביטאו את צמצום תפקידה של המדינה, ובמידה רבה את הגדרתו מחדש של המנהל הציבורי[11]. הגישה מזוהה במקומות רבים עם אידאולוגיה נאו-ליברלית, אולם היא בהחלט אינה נחלתו של הימין הכלכלי בלבד, כפי שנהוג לסבור בטעות. גישת הניהול הציבורי החדש גרמה לכך שגם מפלגות סוציאל-דמוקרטיות שונות הבינו כי קיימת "דרך שלישית", אשר תשלב ערכי תחרותיות ושוק חופשי עם הרצון לספק לאזרחים סל אוניברסלי ונדיב של שירותים ומוצרים ציבורים. אלו ואלו ביקשו לייעל שירותים ציבורים ולהופכם לאיכותיים יותר באמצעות יישומה של הגישה הזו[11]. הצורך לתת מענה הולם לצורכי האזרחים היה הערך המוצהר המוביל והמטרה העיקרית של גישת הניהול הציבורי החדש[13]. התפתחויות במאה ה-21אחד העקרונות החשובים של רפורמות הניהול הציבורי החדש הוא שיפור האיכויות והמקצועיות של עובדי ציבור. הרצון לשפרם קשור ללחץ הגובר מצד הציבור ומצד פוליטיקאים שמייצגים את הציבור כלפי הדרג הניהולי בארגוני המגזר הציבורי, כאשר הדרישה לשיפור היא קבלת שירות טוב יותר, מבלי להגדיל את ההוצאה הציבורית. יישום ערכי ניהול המגזר הציבורי וארגוניו על פי עקרונות של שקיפות ואחריותיות כחלק מגישת הניהול הציבורי החדש הגבירו את הביקורת הציבורית. חלק ניכר מביקורת זו מכוון כלפי איכות ומיומנות כוח האדם וחלק אחר מכוון כלפי הנכונות והרצון לשרת את הציבור[14]. הצורך בשיפור המגזר הציבורי ובהשתכללותו נובע במידה רבה גם מרמת האמון הנמוכה של האזרחים בממשל ובביצועיו[15][16][17][18]. איכות שירות גבוהה מובילה לשביעות רצון רבה, שלטענת[19][20] מסוגלת לגרום לחיזוק הדמוקרטיה על ידי הגברת האמון. אמון בממשל מחזק את המערכת הדמוקרטית ומייצב אותה[21]. השתתפות האזרחים בתהליכי הערכתם של המגזר הציבורי אף מגדילה את האמון בממשל, ועשויה להגדיל גם את האמון בסוכני הממשל, משום שהיא מגדילה את רמת האינפורמציה הקיימת בקרב האזרחים ואת ההזדהות שלהם עם החלטות מדיניות ועם תוצאותיהן[1]. הצורך לאזן בין הביורוקרטיה היעילה לבין התנהלות דמוקרטית פתוחה עשה את הניהול הציבורי לכלי בעל עוצמה המנווט את קובעי המדיניות. האינטרס הניהולי העלה לבמה בעלי עניין אחרים, נוסף לאלה הממשלתיים; עם אלה נמנים אזרחים כלקוחות או כשותפים, חברה אזרחית, יזמי מדיניות, שחקני המגזר הפרטי, משקיעים, מממנים, תורמים, ובעידן הדיגיטלי גם שחקנים וירטואליים, בּוֹטים ובינה מלאכותית[22]. בישראלהמערכת הפוליטית בישראל בשנים הראשונת להקמת המדינה עשתה שימוש בממשל ובמשרדי הממשלה כדי להשיג יתרון פוליטי. מבנה משרדי הממשלה והמינויים המנהליים הבכירים שיקפו את צורכי הרכבת הקואליציה בכנסת, ואת עוצמת המפלגה יותר מכל עקרונות המינהל הציבורי[23]. בשנת 1959 נחקק חוק שירות המדינה (מינויים) כדי לצמצם את מעורבות המפלגות בשירות הציבורי[23], וכן להבהיר לבעלי התפקידים בשירות המדינה את גבולות תפקידם[24]. בעקבות המשבר הכלכלי וההיפר אינפלציה במהלך שנות ה-80, המגזר הציבורי עבר תהליך התמקצעות, אקדמיזציה וצמצום. בוצעו מספר פעולות הפרטה של שירותים ציבוריים כמו שירותי הטלפון של חברת בזק והדואר ישראל שהשתפרו לאחר שהוסרו ממשרד התקשורת והופרטו בחלקם[23]. לאורך השנים, התקשתה ממשלת ישראל להוביל ולאמץ רפורמות במגזר הציבורי, והצליחה לאמץ מעט מאוד רפורמות הקשורות בניהול הציבורי החדש. היו לכך מספר סיבות:
בשנת 1994 חווה המינהל הציבורי בישראל את הניסיון הרציני לרפורמה אמיתית כאשר נציב שירות המדינה החדש יצחק גל-נור, הציע תוכנית לשילוב היעד הכולל של שירות המדינה החדש עד שנת 2000 עם שינויים סלקטיביים קצרי טווח[26]. הרפורמה שהנהיג כללה ארגון מחדש של משרדי הממשלה, ביזור סמכויות, הקמת סגל בכיר על-משרדי בשירות המדינה והכשרתו בשיטות ניהול חדישות, ביטול המינויים הפוליטיים, שינוי שיטת המכרזים, הנהגת חוק חופש המידע, גיוס ערבים וקידום נשים לשירות המדינה. ההתנגדות המסורתית של משרד האוצר מוכוון השליטה, הובילה את הנציב יצחק גל-נור לקדם את הרפורמה מתוך מטרה כי הסגל הבכיר החדש יוביל קו ברור יותר בין המינויים הפוליטיים למינהליים[26]. לאחר המחאה החברתית בישראל בשנת 2011 הוקמה ועדת טרכטנברג כדי לפתח המלצות לשינוי חברתי-כלכלי. הוועדה הופקדה גם על בחינת ביצועי המינהל הציבורי. בדוח הוועדה הודגש כי כשלי המגזר הציבורי צריכים לעמוד במרכז סדרי העדיפויות של הממשלה, והוועדה קראה לממשלה לראות בתיקון הבעיות בתחום זה יעד לאומי ולזהות את נושאי הבעיות המבניות וחוסר משילות[27]. אחת מהמלצותיה הייתה יישום מיידי של רפורמות שישפרו את המשאב האנושי בשירות הציבורי[28]. ביוני 2013 תקבלה החלטת הממשלה 481 המאמצת את המלצות ועדת טרכטנברג והונהגה הרפורמה לשיפור ניהול ההון האנושי בשירות המדינה[29]. יישום הרפורמהדוגמאות בולטות ליישום הרפורמה הן: אימוץ תקני iso 9000 - הנהגת תקני iso בכל הקשור לשירות שמעניקים עובדי המינהל הציבורי לאזרחים. מדובר באימוץ גישות ושיטות ניהול מהסקטור הפרטי והטמעתן בסקטור הציבורי[5]. ארגונים ציבורים הם בדרך כללי בעלי הישגים נמוכים[8], ואימוץ תקנים אלו נחשב עקרון בסיסי של ניהול איכות, ומאפשר למנהל הציבורי ליישם עקרונות מהמגזר הפרטי כדרך להערכת ביצועים ושיפור הישגים. הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה בישראל פרק זה טעון עדכון. אנא תרמו לוויקיפדיה ועזרו לעדכן אותו. ייתכן שתמצאו פירוט בדף השיחה. הסיבה היא מה קרה בפועל?.ביוני 2013 התקבלה החלטת ממשלה לרפורמה[30]. מטרות הרפורמה הן להתאים את שירות המדינה בישראל לצרכים המשתנים של הציבור, להטמיע מערכות ממוחשבות להערכת עובדים לצורך קביעת שכר, מיון עובדים לקראת קבלה לעבודה, לקליטת עובדים חדשים, והטמעת ערכים של טוהר המידות ומצוינות במתן שירות[31]. ביקורתלעיתים קרובות, העקרונות של הניהול הציבורי החדש והמדיניות השלטונית הנובעת מהם, מאתגרים עקרונות, נורמות וערכים סוציאל-דמוקרטיים שונים בבריטניה, בארצות הברית ובדמוקרטיות מערביות רבות אחרות. אך בפועל, הניהול הציבורי החדש לא פעל מספיק כדי לעודד ולשלב רעיונות של שיתוף פעולה או שותפות בין אזרחים למגזר הציבורי ולא הצליח ליישם נושאים אלו בחשיבה ניהולית מודרנית[6]. אחת הביקורות החשובות יותר נוגעת להתמקדות החזקה בתפוקה וביעילות, המעודדת התעלמות מחשיבותם של ערכים ציבוריים אחרים, כמו שוויון וערכים דמוקרטיים[32] שעולים בקנה אחד עם תיאוריה פלורליסטית שטוענת כי בידי הבירוקרטים אין די עוצמה להכריע לבדם, וכי הם נשענים על הלגיטימציה של החברה, החל באזרח הבודד, דרך החברה האזרחית וכלה בחברה בכללותה[5], וכן ביחד עם ערכים כמו שקיפות, אחריות ואחריותיות[8]. ישנה ביקורת המתייחסות ליחסים הנרקמים בין הממשלה לבין ספקי השירותים - המנהל הציבורי החדש נוצר מתוך השאיפה להפריט שירותים, לשפרם ולספקם ביעילות. אולם התברר כי ספקי השירות הציבורי (למשל, בתחומי האומנה לילדים ושירותי הסיעוד לזקנים) פתחו תלות במימון הממשלתי, למרות היותם חלק מהמגזר השלישי. מנגנוני המיון שפיתחה הממשלה, עם החלת מדיניות הניהול הציבורי החדש, מנתבים בשם ההתייעלות את עיקר המשאבים לארגונים של ספקי שירותים ציבוריים ׳המיועדים לקהלים מסורתיים של מערכת הרווחה ו"מייבשים" ארגונים צעירים המציעים שירות לקהלים שטרם טופלו. וכך הופכים ספקי שירות ציבורי אלו להיות מונופוליסטים כנותני שירות בלעדיים למוצר ציבורי, והממשלה הפכה לשבויה בידם עקב המימון והתלות שנוצרה[33]. ביקורת נוספת היא הישענות על תיאוריות כלכליות שאינן תואמות אספקת מוצרים כמו בריאות, חינוך ושירותי רווחה, והתמקדות בתהליכי שיפור, הפחתת עלויות ניהוליות ופנים ארגוניים דרך אוטומציה או צמצום כוח אדם משפיעה ישירות על השירות והיעילות. למשל חווית השירות במסעדה מורכבת גם מאיכות המזון, אך גם מהאינטראקציה בין הלקוח למלצר. כך שצמצום כוח האדם במוצר ציבורי עלולה לפגוע באזרח. הבחנה זה תרמה להתפתחות הפוסט הניהול הציבורי החדש[34]. Post-New Public Management - פוסט הניהול הציבורי החדשהיעד העיקרי של רוב רפורמות הניהול הציבורי החדש התמקד בשיפור היעילות, התקשרות בקבלנות, הפרטת אספקת השירותים ואימוץ שיטות ניהול מהמגזר הפרטי הכוללות הכוונה מבוססת תוצאות. במסגרת הניהול הציבורי החדש, מילאו פוליטיקאים מילאו תפקיד של קביעת יעדים (מדיניות), בעוד שעובדי הציבור היו אמורים להיות מנהלים אוטונומיים שנמדדים באמצעות מדדי ביצוע ותמריצים מבוססי תפוקה[35]. תהליכים אלו הובילו לביקורת ולחשיבה מחודשת על רפורמת הניהול הציבורי החדש, ולהתבססות רפורמות פוסט הניהול הציבורי החדש (PNPM)[36]. הסיבות להתגבשות רפורמת הפוסט npm[37]:
המטרה העיקרית של הרפורמות הפוסט-NPM הייתה למנוע את ההתפוררות והפיצול שנוצרו במסגרת ה-NPM ולהחזיר שילוב ותיאום רוחביים במינהל הציבורי. עקרונות הפוסט-NPM כוללים: תערובת של שירותים ורשתות אספקה פנימיות מבוססות שוק, תאום חזק יותר בין גורמים שונים במשרדי הממשלה, המגזר הפרטי והשלישי[39], יעדים משולבים, סגנון ניהול הוליסטי מבוסס-לקוח, מניעת משוא פנים ואימוץ נורמות אתיות, מיקוד בתהליך וריכוזיות חזקה יותר. עקרונות אלו הובילו לשילוב חזק יותר בין המגזר הציבורי לבין המגזר הפרטי והמגזר השלישי, והגדילו את היכולת של השלטון המרכזי לקדם ערכים ונורמות שישפרו את המינהל והניהול הציבורי[35]. הבדלים עיקריים בין רפורמות NPM ופוסט-NPM
ראו גםלקריאה נוספת
הערות שוליים
|
